امروز : یکشنبه,۳۰ام اردیبهشت ۱۴۰۳

توسعه روستایی در ایران قبل از انقلاب

سعه روستایی فرآیندی چند بعدی است که موضوع آن ارتقای کیفیت زندگی اقشار فقیر و آسیب پذیر اجتماع روستایی است. فرآیندی که با بهره گیری از ساز و کارهایی چون برنامه ریزی، سازماندهی،  تقویت خود اتکایی فردی و جمعی و ایجاد دگرگونی مناسب در ساختارهای ذهنی و  اجتماعی روستاییان تلاش می کند که در آنها قدرت، توان و اختیار بهره گیری از قابلیت ها و منابع در اختیارشان را تقویت کند تا به واسطه آن بتوانند وضعیت موجودشان را به وضعیت مناسب و مطلوبتر تغییر دهند. 

10 مارس 2021

توسعه روستایی در ایران قبل از انقلاب

دکتر جلال یوسفی

 توسعه روستایی فرآیندی چند بعدی است که موضوع آن ارتقای کیفیت زندگی اقشار فقیر و آسیب پذیر اجتماع روستایی است. فرآیندی که با بهره گیری از ساز و کارهایی چون برنامه ریزی، سازماندهی،  تقویت خود اتکایی فردی و جمعی و ایجاد دگرگونی مناسب در ساختارهای ذهنی و  اجتماعی روستاییان تلاش می کند که در آنها قدرت، توان و اختیار بهره گیری از قابلیت ها و منابع در اختیارشان را تقویت کند تا به واسطه آن بتوانند وضعیت موجودشان را به وضعیت مناسب و مطلوبتر تغییر دهند. تحقق چنین توسعه ای نیازمند دگرگونی در ساختارهای نهادی، فنی، شخصیتی و ارزشی است.

بهبود کیفیت زندگی روستاییان در ایران از گذشته های دور مورد توجه بوده است. به گونه ای که در مجلس اول مشروطه سه اقدام الف- الغای رسم تیول، ب- تعدیل مالیات رعیت، و پ- نسخ زور ستانی رعیت داریم که بهبود کیفیت زندگی اجتماعی بی تأثیر نبوده اند. البته این نکته را باید لحاظ کنیم که در ایران، به ویژه در مورد روستاها، در بیشتر موارد شاهد برنامه ها و پروژه های توسعه ای هستیم که از لحاظ نظری به نظر می رسد که در بهبود کیفیت زندگی تأثیر گذارند. چنین برداشتی در این سطح نادرست هم نیست، ولی این برنامه ها و پروژه ها در همان سطح نظری و گفتاری خود باقی مانده اند، یا آنچنان که طراحی شده و بر روی اسناد برنامه ها آورده اشده اند عملی و اجرا نشده اند.

پیشینه برنامه­ ریزی در ایران

گذشته از برنامه های افراد خصوصی برای توسعه صنایع کشور، از جمله برنامه آقای علی زاهدی که در حدود سال ۱۳۱۰ با عنوان« لزوم پروگرام صنعتی برای دوره ۱۳۱۶-۱۳۱۰ خورشیدی» ارایه کرد، در تاریخ معاصر ایران، نخستین بار در سال ۱۳۱۶ در اسناد رسمی به مفهوم برنامه ریزی بر می خوریم. در ۱۱ فروردین سال ۱۳۱۶، هیأت وزیران به پیشنهاد اداره کل تجارت، تأسیس شورای اقتصادی را تصویب کرد که وظایف آن طرح نقشه های اقتصادی و ارایه طریق در اجرای آنها بود. ابوالحسن ابتهاج، نخستین رییس دبیرخانه این شورا و در واقع بنیانگذار برنامه ریزی، همواره تأکید می کرد تا زمانی که برای کارهایمان برنامه نداشته باشیم، وضع مملکت درست نخواهد شد.  شورای اقتصادی به تاریخ ۶ مهر ماه ۱۳۱۶ تصویب کرد که کمیسیونی دایمی برای تهیه برنامه افزایش ظرفیت تولیدی کشور تشکیل شود. این کمیسیون ۲۰ جلسه تشکیل داد و به تهیه برنامه هایی از جمله برنامه هفت ساله کشاورزی اقدام کرد. آخرین جلسه کمیسیون در ۱۱ مهرماه ۱۳۱۷ تشکیل شد، اما دیگر به کارش ادامه نداد. در آبان ماه ۱۳۱۸ ابتهاج طی نامه ای به نخست وزیر جدید، شرح مبسوطی در باره مشکلات نداشتن برنامه، نبود مرکزیت در کارها، فقدان سیاست ارزی و پولی، لزوم تمرکز کارهای اقتصادی و سرانجام لزوم تهیه اقتصادی نوشت. تا آنکه در ۲۳ مرداد ۱۳۲۳ پس از شکست آخرین مأموریت دکتر میلسپو(Milsapu) ، بار دیگر اعضای شورای عالی اقتصادی مطابق الگوی سال ۱۳۱۶ بر پا شد. با این حال بعد از آن شورا جلسه ای تشکیل نداد. در ۷ بهمن ۱۳۲۴، نخست وزیر جدید قوام السلطنه، مأمور تشکیل دولت شد. در این کابینه، هم رییس الوزرا و هم وزیر مالیه نظر مساعدی در مورد پسشنهادهای ابتهاج داشتند. در ۱۰ فروردین ۱۳۲۵، جلسه شورای عالی اقتصادی به ریاست نخست وزیر تشکیل گردید. در فروردین ۱۳۲۵ هیأت وزیران، هیأتی به نام هیأت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور ایجاد کرد که از نظر سازمانی تابع وزارت دارایی بود. در این راستا در مرداد ماه ۱۳۲۵ تشکیل هیأت عالی برنامه به تصویب رسید. در نهایت در ۱۱ آبان ۱۳۲۶، دکتر حسن مشرف نفیسی( عضو علی البدل هیأت مدیره بانک جهانی) از طرف نخست وزیر مأموریت یافت که با سمت وزیر مشاور و معاون نخست وزیر با کمک هیأت عالی برنامه و گزارش شرکت آمریکایی مورسین نودسن، برنامه نهایی قابل اجرا را تهیه کند.

عنوان شده است که نخستین قدم در راه اصلاح امور اجتماعی و عمران روستاها و نیز بهبود وضع ساکنان دهات، از سال ۱۳۱۶، با تصویب قانون عمران برداشته شد و وزارت کشور با تأسیس اداره­ای با عنوان اداره عمران و اصلاحات، اجرای برنامه دهات را به موجب قانون مذکور بر عهده گرفت، که این قانون تا سال ۱۳۲۰ اجرا شد. این قانون با تنگناهای مالی و حضور محدود دولت در مناطق روستایی و فقدان برنامه ریزی و راهکارهای عملی مناسب، روبرو گردید.

از اواخر دهه ۲۰خورشیدی به بعد که برنامه های عمرانی مطرح می شوند، مباحث  مربوط به عمران روستایی و برنامه های آن  نیز در قالب  برنامه های عمرانی کانون توجه قرار می گیرند که به چگونگی  وضعیت عمران  و توسعه روستایی در قالب هر یک از برنامه ها در ادامه اشاره خواهد شد.

برنامه عمرانی اول( ۱۳۳۳-۱۳۲۷)

طی برنامه اول شاهد تصویب لوایحی در مورد ایجاد بهبود و ارتقای زندگی ساکنان مناطق روستایی کشور هستیم. البته این نکته حایز اهمیت است که برنامه اول در شرایطی طراحی و به کار گرفته شد که دولت مرکزی به دلیل غلبه نظام ارباب- رعیتی در مناطق روستایی، نفوذ کافی نداشت و در نتیجه تحقق اهداف توسعه ای آن، به ویژه در زمینه های ارتقای سطح در آمد و بهبود کیفیت زندگی در جامعه روستایی، محل تردید بود. به این ترتیب در آغاز برنامه های عمرانی در کشور، جامعه روستایی و بخش کشاورزی به نحو چشمگیری از حیطه اقتدار دولت خارج بود. اهمیت این نکته در جایی که برنامه ریزی از بالا به پایین صورت می گیرد و دولت خود را متولی اجرای آن می داند، آن چنان که در ایران طی برنامه عمرانی اول وجود داشته، دو چندان است.

در مهر ماه ۱۳۳۱ دولت با توجه به قانون عمران ۱۳۱۶ لایحه« ازدیاد سهم کشاورزان و سازمان عمرانی» را تصویب کرد و با عواید ده، به مقدار ۱۰ درصد از بهره مالکانه از طریق تشکیل شورای ده، امور عمرانی دهات انجام می گرفت. این برنامه، برنامه عمرانی روستایی کشور نیز خوانده می شد.

 این لایحه در دو فصل تنظیم شده بود؛  فصل اول نحوه ازدیاد سهم کشاورزان و امور عمرانی روستا، و فصل دوم شیوه تشکیل سازمان عمران کشاورزی را شامل می شد. در فصل اول آمده است که سهم  مالکانه محصول املاک مزروعی، عواید مرتع، جنگل و مال الاجاره آسیاب ۲۰ درصد کاهش می یافت  که از این مقدار ۱۰ درصد به تولیذ کنندگان اختصاص می یافت و ۱۰ درصد آن نیز  در اختیار  صندوق های تعاون ده، دهستان و بخش بود تا به عنوان بودجه عمرانی زیر نظر شورای محل، صرف امور عمرانی و اجتماعی روستاها شود. در سال ۱۳۳۲، لایحه بنگاه عمرانی تهیه و تصویب شد و در همان بنگاه عمران زیر نظر وزارت کشور شروع به کار نمود. در این برنامه هیچ بحثی در مورد مشارکت روستاییان مطرح نبود و تأکید عمده بر چگونگی شکل دهی به سازماندهی عمران روستایی از بالا به پایین است.

برنامه عمرانی اول توسعه ایران(۱۳۳۳-۱۳۲۷)، شامل پروژه‌هایی بود که به دنبال چندین هدف بودند. با این وجود، سیاستگذاران و برنامه ریزان کشور، بر پروژه های با سرمایه بالای اجتماعی مانند پروژه های زیربنایی و رفاه اجتماعی تأکید می کردند. در کشاورزی،اجرای این رویکرد براساس چشم‌انداز توسعه منطقه‌ای با تاکید بر پروژه‌های زیرساختی کشاورزی نظیر ساخت سد، حفر کانال، ساخت جاده، مکانیزه کردن، مکانیزه کردن و غیره بود. به دلیل تفاوت‌های منطقه‌ای، تمایل شدیدی در سیستم برنامه‌ریزی کشور برای سرمایه‌گذاری در سیستم‌های آبیاری و بهره‌برداری از اراضی حاصلخیز بالقوه وجود داشت. در نتیجه ، دولت اعتبارات عمرانی را براساس پتانسیل منطقه‌ای توزیع کرد. هیچ آمار و ارقام معتبری در ارتباط با طرح  برای فعالیت های مختلف در دست نیست، اما از آنجا که پرداخت های واقعی جزئی بودند، می توان نتیجه گرفت که نتایج طرح ها معنی دار نبوده اند. نکته قابل توجه در اینجا این است که توسعه سیاسی بر اجرای طرح های عمرانی در این دوره سایه افکنده بود، به ویژه در هنگام بحرانی شدن اوضاع کشور و کاهش در آمدهای دولت پس از تریم های نفتی ایران توسط انگلستان و متحدانش به دلیل ملی اعلام کردن نفت توسط مجلس ایران که نتیجه آن در دوره نخست وزیریمحمد مصدق(۳۳-۱۳۳۰) در سال۱۳۲۹ به سبب کسری بودجه پروژه ها به بن بست رسید و تا بیشتر پروژه ها تا پایان دوره برنامه ریزی به نتیجه ای نرسیدند.

برنامه عمرانی دوم( ۱۳۴۱-۱۳۳۴)

برنامه دوم عمرانی مشابه برنامه اول بود. دولت در برنامه عمرانی دوم به دلیل عدم دستیابی به اهداغ خود در برنامه اول اهداف مشابه برنامه اول را در برنامه دوم عمرانی برگزید. هم چنین دولت به طور همزمان بر اهداف دیگری نظیر شبکه های آبیاری، ارایه نهاده های کشاورزی مدرن، و ماشین آلات تأکید کرد. در اجرای این این موارد، بخش خصوصی     دخیل نبود. برنامه دوم، در مقایسه با برنامه اول،  برنامه دوم با افزایش چهار برابری هزینه ها، تفاوت در هزینه با برنامه اول را تجربه کرد. درآمدهای نفتی، کمکهای اقتصادی و وامهای خارجی  به کشور و در مقابل ایجاد شرایط مطلوب آب و هوایی برای تولید محصولات کشاورزی کمک کرد. از این رو، دست یابی به محصولات بیشتر کشاورزی از راهبردهای برنامه دوم بود. با این وجود، به گفته بسیاری از منتقدان، تخصیص بودجه عظیم دولت به تامین آب و یا ساخت سد بیشتر به پروژه‌هایی اختصاص یافت که تا چند دهه بعد به دلیل طراحی و پیاده‌سازی ضعیف مورد بهره‌برداری قرار نگرفت. در حقیقت، بیشتر بودجه آبیاری صرف ساخت تنها دو سد شده‌است. علاوه بر این ، صرف هزینه‌های بالا اغلب در آن مناطق از کشور متمرکز بود که در آن تولید کشاورزی از اهمیت خاصی برخوردار نبود و این امر به دلیل فقدان تحقیقات و ابتکارات جامع در این گونه مناطق بود.

  در برنامه عمرانی دوم، دولت با انگیزه های سیاسی به حضور فعال تر در روستاها تمایل داشت و به توسعه تشکیلات دولتی در این مناطق علاقه مند بود. بنابراین، ابعاد کشاورزی و روستایی برنامه دوم نمود بیشتری داشت.

در برنامه دوم در مورد عمران دهات فعالیت اصلی بر عمران دهات استفاده از منابع انسانی و بر اساس خودیاری روستاییان، که نتیجه آن تأسیس ۴۸ حوزه عمرانی، تربیت نزدیک به ۱۰۰۰ نفر دهیار و اجرای طرح های عمرانی در ۴۰۰۰ ده است، متمرکز بود.

به علاوه، در سال ۱۳۳۵ قانون« اصلاح امور اجتماعی و عمران دهات» در مجلس به تصویب رسید. فعالیتهای عمرانی دهات با عواید ۵ درصد از بهره مالکانه از طریق انجمن ده شامل، ۱- کدخدا؛ ۲- نماینده مالک؛ ۳-  دو نفر معتمد محل، و ۴- یک نفر نماینده از زارعان صورت گرفت.

در این قانون که با تصویب هیأت وزیران تا سال ۱۳۴۱ تمدید شده بود، تشکیل انجمنهای ده، بخش، شهرستان شرکت های تعاونی، بنگاه امور اصلاح اجتماعی و عمران دهات، و نیز تشکیل شورای عالی عمران پیش بینی شده بود.

در مجموع، اقدامات زیر، طی برنامه عمرانی دوم در خصوص توسعه روستایی صورت گرفته است:

۱- اجرای ۱۷۱ برنامه عمرانی در ۱۶۵ ده از محل وام های پرداختی( ۱۳۳۴)؛

۲- آموزش دهیار برای تأمین کادر حوزه های عمرانی( ۱۳۳۴)؛

۳- جلب خدمات فنی کارشناسان بیناد خاور نزدیک آمریکا برای بهبود امور اجتماعی و عمرانی دهات(۱۳۳۵)؛

۴- آموزش زنان دهیار برای بهبود امور اجتماعی زنان و رشد صنایع دستی(۱۳۳۶)؛

۵- اجرای برنامه های آموزشی رهبران دهات برای اداره امور دهات(۱۳۳۷)؛

۶- فعالیت مشترک با بنیاد فورد برای اجرای برنامه های عمرانی متمرکز گرگان و رشت(۱۳۳۷)؛

۷- ایجاد راه های روستایی از محل اعتبارات سازمان برنامه و هیأت عملیات اقتصادی آمریکا( ۱۳۴۰)؛

۸- ایجاد ساختمان مرکز آموزش عمران در گرمسار(۱۳۴۱).

بر اساس ارزیابی های به عمل آمده، برنامه های اول و دوم عمرانی به دلیل فقدان ساختار اجرایی مناسب که در ساختار اجتماعی، سیاسی و فرهنگی جامعه ریشه داشت، توفیق عملی بسیار کمی داشتند. از طرف دیگر، این برنامه ها بر مطالعات و بررسی های مناسب متکی نبودند، به ویژه در حوزه روستایی که حتی اطلاعات و آمارهای لازم و دقیق نیز در دست نبود.

 برنامه عمرانی سوم (۱۳۴۶- ۱۳۴۲)

هدف کلی برنامه عمرانی سوم پیگیری تحول تاریخی برای معرفی « انقلاب سفید» بود.

برنامه سوم، هم از نظر کمی و هم از نظر کیفی از اهمیت برخوردار بودند، زیرا آمار و ارقام رسمی در سطح کشور در دسترس قرار داشتند. هدف اصلی برنامه سوم توسعه کشاورزی، ترویج عمران روستایی و بهبود زیر ساخت ها و هم چنین راه اندازی صنایع پتروشیمی بود. در این برنامه توسعه کشاورزی  مساوی با رشد اقتصادی در نظر گرفته شده است و هدف آن دست یابی به رشد سالانه  بیش از ۴ درصد است. طرح اصلاحات ارضی که در دوره برنامه سوم عمرانی کشور اجرا گردید، ۱۳ درصد از کل هزینه های این برنامه را  برنامه را برای کشاورزی هزینه کرد. اما با وجود اهداف برنامه سوم، در عمل، کشاورزی نتوانست مبنای رشد اقتصادی باشد، زیرا رشد پیش بینی شده آن۴ درصد در سال بود که این امر تحقق نیافت. به عکس رشد کشاورزی تا حدود۵/۲ درصد نیز کاهش یافت که این امر عمدتاً به دلیل خشکسالی و فرار سرمایه از بخش کشاورزی به سبب اجرای برنامه های اصلاحات ارضی بود.

 در خلال برنامه عمرانی سوم، اجتماعات روستایی نوعی دگرگونی اجتماعی، اقتصادی و سیاسی را در قالب انجام اصلاحات ارضی تجربه کردند؛ اصلاحاتی که در درجه اول به دور از قضاوت مثبت یا منفی در مورد نتایج آن، دگرگونی های گسترده ای در جامعه روستایی پدید آورد و به نوعی ساختار اجتماعی اقتصادی روستاها را دستخوش تغییر و تحول کرد.

در برنامه سوم عمرانی نیز مانند دو برنامه قبلی با وجود تجربه کردن بزرگترین تحول روستایی، باز توسعه و عمران روستایی در قالب بخش کشاورزی مورد توجه قرار گرفت و به صورت بخشی مستقل  در نظام عمرانی و برنامه ریزی کشور مطرح گردید.  در قالب برنامه عمرانی سوم در بخش روستایی اقدامات زیر صورت گرفت:

  1. تأسیس شرکت های تعاونی روستایی برخوردار از خصلتی چند منظوره که اغلب در زمینه تخصیص اعتبار فعالیت داشتند؛
  2. توجه بهفعالیت های آموزشی و ترویجی، که این امر با شکل گیری سپاه ترویج و آبادانی و واگذاری مراکز آموزش کشاورزی از وزارتخانه فرهنگ به وزارت کشاورزی تحقق بیشتری یافت؛
  3. سالم سازی و بهسازی محیط زیست از طریق لوله کشی آب آشامیدنی در ۶۰۴ ده و بهسازی ۴۰۰ قنات؛
  4. بهداشتی کردن سکونتگاه ها و ایجاد حمام های بهداشتی در دهات کشور؛
  5. اهداث جاده های فرعی بین روستاها؛
  6. تأسیس انجمن ده در ۳۷۷۴۴ روستا.

 به طور کلی، برنامه سوم عمرانی در مناطق روستایی تحت الشعاع برنامه اصلاحات ارضی بود که از نظر جامعه شناختی موجب پدید آمدن شکل نوینی از نظام قشربندی اجتماعی در جامعه روستایی شد. از سویی، انجام اصلاحات ارضی در طول این برنامه که موجب مهاجرت میلیون ها روستایی به شهرها و تشدید رشد بخش خصوصی شد، علاوه بر فراهم کردن نیروی کار ارزان برای فعالیت های اقتصادی در شهرها، اعم از صنعت، ساختمان و خدمات،« بازار تولید و مصرف روستاها را نیز زیر سیطره سرمایه داری رو به رشد قرار داد.  به این ترتیب بازارهای روستایی که تا پیش از آن بیشتر به صورت محیط های بسته و خودکفا کمتر زیر نفوظ و سلطه بازار قرار داشتند، به روی کالاهای تولیدی و وارداتی که به وسیله سرمایه های خصوصی صنعتی و تجاری، تولید، وارد و عرضه می شدند، گشوده شدند». بنابراین، اصلاحات ارضی که طی برنامه سوم در حال اجرا و عملی شدن بود، علاوه بر ساختار اجتماعات روستایی، بر ساختار جوامع شهری نیز تأثیر گذاشت. قانون تشکیل انجمن های ده  در خلال برنامه های عمرانی سوم(۱۳۴۲)، تصویب شد. در ماده اول این قانون آمده است:

« به منظور ایجاد هماهنگی در بهبود امور اجتماعی و عمران دهات و استفاده از نیروی انسانی بر اساس خودیاری، همکاری،  شرکت و دخالت ساکنان دهات در تنظیم و اجرای برنامه های اصلاحات ارضی روستایی از تاریخ تصویب این لایحه قانونی اصلاح امور اجتماعی و کمک به عمران دهات به انجمن های ده محول می شود که تحت هدایت وزارت کشور انجام وظیفه می کنند». اگر چه در این قانون به صراحت بر مشارکت و دخالت روستاییان در تنظیم و اجرای برنامه ها تأکید شده، ولی در مقام عمل هرگز چنین مسئله ای تحقق نیافت و برنامه ریزی همچنان خصلتی از بالا به پایین داشت.

برنامه عمرانی چهارم(۱۳۵۱- ۱۳۴۷)

یکی از ویژگی های بارز برنامه عمرانی چهارم نسبت به برنامه های عمرانی قبلی در خصوص توسعه و عمران روستایی این بود که در برنامه های عمرانی قبلی بحث عمران و توسعه روستایی در ذیل و قالب بخش کشاورزی بود. ولی در برنامه عمرانی چهارم امور مربوط به آب و عمران روستایی به صورت مستقل و جدا از بخش کشاورزی در نظام برنامه ریزی ملی مطرح شد.  از این­رو،  در برنامه عمرانی چهارم، عمران یا توسعه روستایی به عنوان یک بخش، در برنامه ریزی و سیاست های بخشی جایگاه خویش را به دست آورد.

در برنامه عمرانی چهارم اجرای سیاست های اصلاحات ارضی ادامه یافت. از طرفی ورود دولت به اجتماعی محلی که از ابتدای برنامه جرای سیاست اصلاحات ارضی  آغاز شده بود، حالتی تثبیت شده به خود گرفت و توسعه روستایی و کشاورزی بر خلاف برنامه های قبلی صرفاً در گرو اقدامات دولتی قرار گرفت و دولت به مثابه جایگزین ارباب سابق دهات در دهات کوشش کرد وظایف ارباب را در روستاها بر عهده بگیرد.

با توجه به اهداف مطرح شده در برنامه عمرانی چهارم، توجه به ارتقای کار و فعالیت روستاییان از طریق ایجاد تنوع در اشتغال و گسترش صنایع دستی و توجه به فعالیتهای تعاونی و خودیاری، اهمیت چشمگیری داشت. لیکن این نکته نیز باید مد نظر قرار گیرد که اساساً از برنامه عمرانی چهارم به بعد، توسعه از منظر صنعتی شدن در نظر گرفته شد و با این که بخش عمرانی روستایی از بخش کشاورزی منفک گردید، به طور کلی در این بخش ها در قیاس با بخش صنعت و خدمات، در حاشیه قرار گرفتند. در نهایت« در برنامه عمرانی چهارم ظاهراً با طرح مسایلی مانند استقرار اصول مدیریت در سطح دهات، تسهیل در استفاده از وسایل جدید و ماشین آلات، و نیز جلوگیری از خرد شدن قطعات زمین، لزوم ایجاد شرکت های سهامی زراعی، که پدیده ای جدید در نظام بهره برداری از زمین بود، کانون توجه قرار گرفت. در این شیوه به جای واگذاری عین زمین به اشخاص و به هر دهقان، به مقدار زمین و سایر عواملی که عرضه می کند، سهم داده می شود و از طرفی در این برنامه به توسعه کیفی شرکت های تعاونی، ادغام شرکت ها و کارا کردن این واحدها با تخصیص اعتبارات بیشتر توجه می شود». عنوان شده که در این دوره پاسخگویی دولت به مشارکت روستاییان به ویژه از لحاظ اعبتاری و مالی، کافی نبوده است.« در سه ساله اول برنامه عمرانی چهارم سهمیه مشارکت روستاییان از حدود۱۵۶ میلیون ریال (۱۳/۲۲۲۸۵۷ دلار در آن زمان.) در سال ۱۳۴۷ به حدود۷۳۲ میلیون  ریال(تقریباً در آن زمان ۱۰،۴۵۷،۱۴۲٫۸۶ دلار آمریکا) در سال ۱۳۴۹ رسید. این مشارکت مردم روستایی در برنامه های عمرانی دهات به طور متقابل تعهدی برای دولت ایجاد می کند، ولی دولت در موقع مقرر نتوانسته است سهمیه خود را بپردازد. این عدم پاسخگویی زیان فراوانی را به روحیه همکاری، تعاون و نهضت مشارکت وارد کرده است».

وجود تشکیلاتی چون سپاه ترویج آبادانی، خانه انصاف، خانه فرهنگ و توجه به بیمه اجتماعی روستاییان طی برنامه عمرانی چهارم بر ایجاد برخی تغییرات در اجتماعات روستایی بی تأثیر نبود. سپاه ترویج و آبادانی در زمینه امور عمرانی و نوسازی روستاها، احداث حمام، لوله کشی آب، مرمت پل ها و جاده ها در مناطق روستایی فعالیت داشت. خانه فرهنگ مؤظف بود که در روستاها سخنرانی هایی برگزار کند، شیرخوارگاه، کتابخانه و سینما تأسیس کند و گروه هایی را برای مبارزه با بی سوادی تشکیل دهد. خانه انصاف که از افراد معتمد محل تشکیل می شد، کار رسیدیگی به شکایات و حل مناقشات و اختلاف های محلی را به عهده داشت.

برنامه عمرانی پنجم( ۱۳۵۶- ۱۳۵۲)

برنامه عمرانی پنجم نیز در راستای برنامه عمرانی چهارم، که در آن صنعتی شدن به صورت غالب مطرح بود، حرکت کرد. در این برنامه نیز بخش عمران و نوسازی روستاها به صورت منفک شده از بخش کشاورزی مطرح بود. اعتبارات تخصیص یافته به این بخش از طرف دولت ۵۰ میلیارد ریال بود.

البته طی برنامه عمرانی پنجم مهاجرت گسترده روستاییان به شهرها صورت گرفت که یکی از جاذبه های آن ممکن است رونق و گسترش بخشی ساختمان و  خدمات در مراکز شهری باشد.  این مهاجرت ها که در مواردی فصلی بود، در نهایت بر ساختارهای اجتماعی- اقتصادی جامعه روستایی تأثیر زیادی داشت.

در برنامه عمرانی پنجم ایجاد حوزه های عمران روستایی به منزله سیاست اصلی توسعه مناطق روستایی مورد توجه قرار می گیرد که هر حوزه عمرانی شامل مجموعه ای از دهات در محدوده ای مشخص است. در قالب این مجموعه، یکی از دهات که از ویژگی هایی چون رشد جمعیت بالا، بالا بودن سطح تولید کشاورزی و دامی، و  وجود امکانات اداری  و سرویس های خدماتی لازم برخوردار بود، و نیز از نظر جغرافیایی در موقعیت مناسب تری قرار داشت، به عنوان مرکز حوزه عمرانی تعیین می شد.

در مرکز حوزه عمرانی پروژه هایی نظیر لوله کشی آب آشامیدنی، ایجاد درمانگاه، احداث دبیرستان و هنرستان، میدان های کوچک ورزشی، دفاتر اداری و سایر مؤسسات دایر می شد.

عنوان شده که طی برنامه عمرانی پنجم۱۲۰۰ حوزهن عمران روستایی که ۱۴ هزار  ده را تحت پوشش قرار می داد، با پوشش جمعیتی حدود ۱۰ میلیون نفر تشکیل شد. روند تشکیل حوزه های عمران روستایی در طول سه سال اول برنامه به دلیل دشواری های مالی، اداری و فنی به کندی صورت پذیرفت و در نتیجه اگر چه چند حوزه عمران روستایی در طول برنامه تأسیس شد، اما اهداف برنامه تحقق پیدا نکرد.

اجرای برنامه پنجم با افزایش جهانی قیمت نفت ( ۵۳ – ۱۳۵۲ ) و جهش کوانتومی( سرسام آور) در نرخ ارز خارجی در ایران همزمان بود. افزایش قیمت نفت، تمام بخش‌های اقتصادی کشور را تحت ‌تأثیر قرار داد و دولت را تشویق  کرد تا برای عملی شدن ایده شاه سابق مبنی بر « خیزش بزرگ» برای تبدیل این کشور به پنجمین قدرت صنعتی  و مدرن جهان تا پایان قرن  گام بردارد. ایده « خیزش بزرگ» از اثر آر. نورسکی(R. Nurske) ، پی. روزنتاین رودام(P. Rosentein Rodam) و آ. هیرشمن(A. Hirschman) گرفته شده بود. در این ایده فرض بر این است که اتخاذ یک« خیزش بزرگ» رو به جلو موجب تحریک فعالیت های بی شمار دیگری خواهد شد و اینکه مزایای ناشی از این خیز به زودی به صورت رخنه به پایین به سایر اقشار جامعه خواهد رسید. به اعتقاد آنها برای صنعتی سازی کشاورزی و حمایت از جایگزینی واردات، پیشرفت صادرات رقابتی از اولویت برخور دار است. در حقیقت اثر رخنه به پایین، ابتدا بر تولید و بعد از آن بر توزیع که به منظور پر کردن  شکاف در آمدی موجود بین بخش های روستایی و شهری بود، دلالت دارد. در نتیجه، بخش‌های غیر کشاورزی به ویژه صنعت، نسبت به کشاورزی بسیار سریع‌تر رشد کردند، در حالی که اولی از میانگین رشد ۱۴ درصد برخوردار بود. حال آن که دومی ۵/۴ درصد را تجربه کرد، و این یک نرخ رشدی بسیار پایین تر از ۷ درصدی  بود که در هدف برنامه دیده شده بود.

در واقع استراتژی «جهش بزرگ»، همگام با فرضیه سیمون ، با تأکید بر توزیع درآمد پس از تولید(صنعتی شدن)، با هزینه توسعه روستایی اجرا شد، زیرا برنامه پنجم بر خلاف بخش‌های صنعتی و معدنی، به عنوان یک جایگزین برای تولید ارز خارجی به اندازه کافی بزرگ نبود که بتواند به عنوان جایگزینی برای درآمدهای نفتی عمل کند.

برنامه پنجم با آن که با تزریق بیش از حد دلارهای نفتی به اقتصاد همراه بود، کشور به دلیل جذب پایین علی‌رغم راهبرد «خیز بزرگ» در گسترش اثر گذاری اش ناموفق بود، که این نتیجه به دلیل محدودیت های زیربنایی داخلی مانند عدم وجود جاده ها و بنادر کافی و هم چنین نبود متخصصین و کارگران ماهر حاصل گردید. پیامد اولیه این وضعیت، با واردات سنگین و رو به افزایش کالاهای لوکس مصرفی و تورم همراه بود. اقتصاد کشور علی‌رغم درآمده‌ای نفتی بالا، در تامین ارز خارجی کافی برای واردات سرمایه ناکام بود که منجر به کسری قابل ‌توجهی شد و دولت را مجبور کرد که در سال ۱۳۵۵ از خارج وام بگیرد. این پیامد غیرمنتظره راهبرد خیز بزرگ، دولت را مجبور کرد که برنامه پنجم را رها کرده و به طور موقت به برنامه‌ریزی سالانه متوسل شود.

در مجموع در برنامه های عمرانی مطرح شده در بالا به دلیل پیروی از الگوی رشد و تأکید بر صنعتی شدن سریع کشور، بخش کشاورزی و روستایی با این که بیش از نمی از جمعیت کشور را پوشش می داد، به صورت حاشیه ای مطرح بود. داده های جدول شماره ۱ که بیانگر سهم اعتباری بخش کشاورزی و عمران روستایی از کل اعتبارات عمرانی هر برنامه است، بر این مطلب دلالت دارد.

جدول ۱، سهم بخش کشاورزی از اعتبارات عمرانی کشور( هزینه شده) در برنامه های عمرانی

برنامه های عمرانی

کل اعتبارات عمرانی

( میلیون ریال)

سهم بخش کشاورزی

( درصد)

سهم عمران روستایی( درصد)

درصد جمعیت روستایی

برنامه اول

۲۱۰۰۰۰

۲۵

۷۵

برنامه دوم

۷۰۰۰۰

۱/۳۱

۵۵/۱

۷۰

برنامه سوم

۲۳۰۰۰۰

۱/۲۳

۱۴/۲

۶۴

برنامه چهارم

۲۶۸۰۰۰

۵۸/۸

۷۷/۱

۶۰

برنامه پنجم

۳۱۱۸۵۷۰

۲/۶

۱/۲

۵۷

جمع کل

۳۹۸۶۵۷۰

۰۷/۲

 

 

نقد و بررسی نظام برنامه ریزی عمران روستایی قبل از انقلاب

توسعه و عمران روستایی با هدف ایجاد دگرگونی در زندگی اجتماعی روستاییان برنامه ریزی و طراحی می شود. هنگام مقایسه و در نظر گرفتن مؤلفه هایی نظیر سرمایه های هزینه شده، زمان از دست رفته، عواید به دست آمده، آسیب های همراه با این دگرونی و موارد دیگر، حاصل معادله برنامه ریزی چندان رضایت بخش نیست. بر این مبناست که تلاش می شود با نقد برنامه ها که جزیی از نظام برنامه ریزی با عنوان ارزیابی، ارزشیابی و مطالعه بازخوردهاست، به راهکارهایی مؤثر تر و کاراتر در خصوص برنامه ریزی دست یافته شود. با توجه به گذشت چندین دهه از اجرای برنامه های عمرانی قبل از انقلاب، با توجه به بررسی های پراکنده صورت گرفته، کاستی ها و نقیصه های عمده این برنامه ها به خصوص در زمینه توسعه و عمران روستایی، را که اهمیت بیشتری دارند مرور خواهد شد.

  1. برنامه ریزی متمرکز از بالا به پایین: برنامه های عمرانی اجرا شده در قبل از انقلاب، اساساً برنامه هایی بودند که از بالا و توسط سازمان یا گروهی که خود را متولی امر برنامه ریزی می دانستند، طراحی و اجرا می شد. حتی در مواردی طراحان و برنامه ریزیان دارای منشأ خارجی بودند. این واقعیت، به ویژه در برنامه ریزی توسعه روستایی که تأکید عمده بر مشارکت واقعی مردم در فرآیند توسعه و نظام برنامه ریزی دارد، نقص بسیار مهمی است، زیرا برنامه ریزی از بالا موجب می شود از مشارکت مردم فقط در جهت اخذ مبلیغی از هزینه پروژه های تصویبی استفاده کنند و مشارکت را در معنای شرکت روستاییان در تصمیم گیری، اجرا و ارزشیابی نمی دانند. بنابراین، اغلب پروژه­ها را خود دولت اجرا می کند و در مواردی برای نگهداری آنها نیز با مشکل مواجه می گردد.

در مجموع در نظام برنامه ریزی مربوط به برنامه های عمرانی به این واقیعت که برنامه ریزی روستایی باید ویژگی ای غیرمتمرکز داشته باشد و به تصمیم گیری محلی نیاز دارد، توجه نشده است.  این واقعیت بسیار مهمی است که برنامه ها نیازمند مدیریتی هستند که ماهیت توسعه روستایی مشارکتی یعنی حضور  و حرکت مردم را در خود حفظ کنند.

۲- فقدان مطالعات محلی و بومی که باید مبنای نظام برنامه ریزی قرار گیرند: در ایران هیچ سیستم دقیقی برای جمع آوری داده ها و شناخت مناطق روستایی به منظور کمک به برنامه ریزان و اصلاحات در برنامه ریزی روستایی وجود ندارد. در عوض، برنامه­ها دارای خصلتی بیرونی بودند و به نوعی کار توزیع اعتیارات را بر عهده داشتند. عالدلانه نبودن توزیع نیز خود بحث مهمی است که نتیجه آن تشدید نابرابری اجتماعی بوده است. البته این عدم مطالعه و پژوهش لازم با این واقعیت نیز ارتباط پیدا می­کند که  مصلحان و برنامه ریزان ما به طور کلی نسبت به موضوع مطالعه، آنچنان که در واقیعت وجود داشت، بیگانه بودند و نسبت به دانش و بینش کسانی که برای آنها برنامه ریزی می شد، بی اطلاع بودند.  به تعبیر جی. سی. کلاک، « برنامه ریزان عالی رتبه این واقیعت را باور ندارند که روستاییان فقیر دارای نوعی بینش و دانش هستند که بدون آن هیچ پروژه و برنامه اجرایی قابل برنامه ریزی و پیاده کردن نخواهد بود».  آنها روستاییان را ماده خامی تلقی می کنند که با برنامه ریزی، آنها به سرعت تغییر می یابند.  به نظر روبرت چمبرز« مصلحان توسعه با خاستگاه شهری برای حل معضلات روستایی، معمولاً اسیر تفکر مرکز- پیرامون­اند و به نقاط دور افتاده و بی قدرت روستایی با دیده تحقیر می نگرند. بنابراین، تصور آنها از جامعه روستای مبهم و نادرست است».

۳- سطحی نگری در مورد مسائل روستایی و عدم توجه به تنوع مناطق روستایی: این  به معنی نادیده گرفتن جنبه‌های اجتماعی – اقتصادی و فرهنگی و اختلافات آن در میان مناطق روستایی است. لازم به ذکر است که پیش از هر گونه برنامه‌ریزی و اجرای هر برنامه ای در مناطق روستایی، برنامه ریزان و مصلحان توسعه روستایی، نیاز مند توجه به جنبه‌های اجتماعی و فرهنگی مردم روستایی هستند. تنوع ارزش‌ها و آداب و رسوم روستاییان در مناطق مختلف باید به رسمیت شناخته شده و در برنامه ها مد نظر قرار گیرد. ارایه ایده‌های جدید، روش کاشت و آبیاری در مناطق روستایی نیازمند آماده‌سازی زمینه برای اجرای این ایده‌ها یا روش‌های جدید است. در مناطق روستایی ایران ، این عوامل اجتماعی و اقتصادی در برنامه‌ریزی نادیده گرفته شدند و بسیاری از این برنامه ریزان، اقتصاددانان یا سایر متخصصان بدون دانش اجتماعی بودند. بنابراین، در بسیاری از موارد، درگیری‌هایی بین روستاییان و برنامه ریزان و مقامات دولتی مستقر در روستاها عدم پذیرش این نوع برنامه‌ها از سوی دروستاییان ایجاد می گردید.

۴- برنامه ریزی توسعه روستایی در ایران همیشه خصلتی حاشیه داشته است: برنامه ریزی توسعه روستایی در ایران جامعیت لازم را نداشت . بیش از ۲۹ سازمان در امور مناطق روستایی دست داشته‌اند. هیچ هماهنگی بین سازمانهای متولی روستایی در خصوص توسعه روستایی به دلیل اهداف سیاسی و اداری متفاوت وجود نداشت و در برخی موارد به دلیل همپوشانی مسؤلیتی بین بین خودشان درگیری و تقابل ایجاد می شد.

۵- فقدان نظام مسؤلیت فردی در سطوح طراحی و اجرای برنامه­ها: این عامل دیگری بود که منجر به ناکارآمدی برنامه‌ریزی شد. به نظر می رسد که دست اندرکاران نظام برنامه ریزی با دیدی مکانیکی و فنی با توسعه روستایی برخورد می کردند تا با دیدی اجتماعی و جامعه شناختی، و به این نکته  توجه نمی شد که« پیشرفت­های فنی عنصر مهمی رای پیشرفت تولید هستند اما این تأثیرگذاری فقط در صورت وجود زمینه و بافت اجتماعی معین تحقق خواهد یافت». به عبارتی دیگر، برنامه ها و سیاست ها، فاقد ملحوض داشتن کنش و واکنش های ابعاد جامعه شناختی روستایی بود؛ یعتی با بافت جامعه روستایی و ساختارهای تولیدی مرتبط با آن مغایرت داشتند.

۶- برنامه های عمرانی برای توسعه و عمران روستایی خصلتی یک سطخی داشتند: به تعبیری اگر چه برنامه ها از لحاظ فضایی در سه سطح ملی، منطقه ای و شهری اجرا می شدند، طرح ریزی آنها فقط در سطح ملی بود و با ویژگی های اکولوژیکی، ساخت فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی و بافت فیزیکی همه روستاها منطبق نبودند و برنامه ریزی برای توسعه و عمران روستایی حالت یک سطحی داشت.

۷- قرار گرفتن مبحث مربوط به توسعه و عمران روستایی در قالب بخش کشاورزی: در برنامه های اول، دوم و سوم عمران روستایی به عنوان بخش فرعی توسعه کشاورزی در نظر گرفته شد و توسعه کشاورزی مترادف با توسعه روستایی بود. همچنین از  یک سوی مقایسه بخش‌های مختلف اقتصادی از تخصیص بودجه نشان داد که بخش کشاورزی و روستایی نسبت به بخش شهری منابع مالی کمتری دریافت کرده‌اند و از سوی دیگر، بودجه و اعتبارات به گونه ای تخصیص داده شد که بخش عمده ای از آن صرف جامعه شهری شود، هم چنین، این امر موجب عدم پیشرفت جامعه روستایی شده بود. با اولویت قرار دادن راهبرد صنعتی، سهم بخش کشاورزی از اعتبارات، از برنامه اول تا برنامه پنجم از نزدیک ۳۰ درصد به حدود۵/۷ درصد کاهش پیدا کرد.

گفته می شود که تجارب توسعه روستایی در ایران، این واقعیت را نشان می دهد که صرفاً وجود آرزوی رهبران ملی و تخصیص مقداری نیروی انسانی و مالی از بالا برای توسعه روستایی کفایت نمی کند، بلکه تغییرات بنیادی در زمینه سیاسی و اقتصادی از طریق بسیج، سیاسی شدن و مشارکت روستاییان برای حرکت به سوی توسعه مناطق روستایی ایران در نظر گرفته شود.

اصولاً برنامه ریزی توسعه روستایی به منظور از بین بردن و کاهش نابرابری های اجتماعی صورت می گیرد، اما در عمل چنین مسئله ای تحقق نیافته است. بر خلاف انتظار این گونه برنامه های توسعه که اغلب واقعی نیستند، تا کنون نتوانسته اند ساخت اجتماعی را کاملاً دگرگون کنند، و در نتیجه، نابرابری های اقتصادی و اجتماعی را وسعت بخشیده اند، آنچنان که این امر در ایران اتفاق افتاده است.. به گفته مصطفی ازکیا، برنامه های توسعه روستایی در دهه پنجاه نتایج زیر را به همراه داشته است: اول این­که، مالکان غایب از ده، سرمایه داران ارضی و دهقانان ثروتمند از اجرای قانون بهره مند شدند. این گروه از تسهیلات اعبتاری بانک توسعه کشاورزی نیز سود زیادی بردند. دوم این که، نیاز دهقانان کوچک هرگز برآورده نشد و موقعیت این قبیل دهقانان با اجرای اصلاحات ارضی تغییر بنیادی پیدا نکرد. سوم این که، با کاهش قدرت اقتصادی- اجتماعی مالکان ده، دولت جای آنان را به عنوان ارباب تازه اشغال کرد و قدرت به دهقانان منتقل نگردید.

* منابع این مقاله در بایگانی سایت محفوظ می باشد.

 

نظرات
نظرات پس از تائید مدیریت منتشر خواهد شد

نظرسنجی



محل قرار گیری نظر سنجی

طراحی و اجرا :  تابناك وب